中国大气污染防治行动再升级：从治“标”进入“标本兼治”

《大气十条》圆满收官后，中国针对大气污染防治的战役仍将继续。国务院日前印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（下称《三年行动计划》），提出以京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等区域为重点，持续实施大气污染防治行动，综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，调整优化产业结构、能源结构、运输结构和用地结构，强化区域联防联控，狠抓秋冬季污染治理，坚决打赢蓝天保卫战。目标是经过3年努力，大幅减少主要大气污染物排放总量，协同减少温室气体排放，进一步明显降低细颗粒物（PM2.5）浓度，明显减少重污染天数，明显改善环境空气质量。

《三年行动计划》可视为与《大气十条》一脉相承的升级版纲领性文件。2013年9月，国务院印发《大气污染防治行动计划》（下称《大气十条》），提出经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。根据生态环境部6月1日对《大气十条》实施情况终期考核结果的通报，《大气十条》确定的45项重点工作任务，全部按期完成。2017年，全国地级及以上城市PM10平均浓度比2013年下降22.7%；京津冀、长三角、珠三角等重点区域PM2.5平均浓度分别比2013年下降39.6%、34.3%、27.7%；北京市PM2.5年均浓度降至58微克/立方米。全面完成《大气十条》确定的环境空气质量改善目标。

“然而，当前大气环境形势依然严峻，二氧化硫、NOx、烟粉尘、VOCs（挥发性有机物）等大气污染物排放量仍然处于千万吨级高位，远超环境容量。2017年全国338个地级及以上城市中空气质量达标城市仅占29.3%。”能源基金会（美国）北京办事处总裁邹骥认为，中国的空气质量还远未达到人民对美好生活的需求，是在《大气十条》基础上制定《三年行动计划》的大背景。邹骥曾任国家发改委国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任，在经济发展、能源、环境与气候变化战略与政策综合决策相关领域深耕多年。

汾渭平原被列入重点控制区域

《三年行动计划》提出的具体指标包括：到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放总量分别比2015年下降15%以上；PM2.5未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上，地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%，重度及以上污染天数比率比2015年下降25%以上；提前完成“十三五”目标任务的省份，要保持和巩固改善成果；尚未完成的，要确保全面实现“十三五”约束性目标；北京市环境空气质量改善目标应在“十三五”目标基础上进一步提高。

邹骥对此评价，《三年行动计划》的空气质量目标设置突出了对PM2.5未达标城市的要求，PM2.5浓度下降目标兼顾了可达性和改善需求，同时提出了降低重污染天数比例的明确目标，精准地针对突出问题对症下药。为推进空气质量和温室气体排放的长效治理，邹骥建议，继续对重点城市设立PM2.5绝对值目标，发挥北京等一线城市在引领区域污染防治的作用。

随着2017年珠三角区域9个城市PM2.5浓度降至34微克/立方米、连续三年达标，珠三角正式退出大气污染防治重点区域。与此同时，《三年行动计划》显示，汾渭平原首次在文件层面被列为大气污染防治的重点区域和主战场之一。汾渭平原是黄河流域汾河平原、渭河平原及台塬阶地的总称，涉及山西省吕梁、晋中、临汾、运城市，河南省洛阳、三门峡市，陕西省西安、宝鸡、渭南、咸阳、铜川市等11个地市。环保部环境规划研究院院长王金南在今年全国两会期间曾直言“汾渭平原已成全国空气污染最严重的区域之一”，2017年汾渭平原11个城市PM2.5浓度为每立方米68微克，空气质量优良天数的比例均值为50.6%，区域内PM2.5排名全国后20位的城市个数由2015年的0个增加至2017年的6个，多个污染物浓度不降反升。

为此，除京津冀及周边地区、长三角地区外，《三年行动计划》将汾渭平原的山西省晋中、运城、临汾、吕梁市，河南省洛阳、三门峡市，陕西省西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南市以及杨凌示范区等划入重点区域范围，以加大整治力度。

对于珠三角区域治理的经验，邹骥建议突出珠三角城市群在国家空气污染防治方面的标杆和引领作用，在确保全面达标的同时，进一步开展针对PM2.5和臭氧的综合治理，并探索实现更加严格的空气质量目标的对策和路径。

从治“标”进入“标本兼治”

上述总体目标如何实现？《三年行动计划》从产业结构、能源结构、运输结构、用地结构的调整优化切入，设定了具体任务指标和完成时限。邹骥称，攻坚战开始步入标本兼治的深水区，《三年行动计划》将大气污染治理从末端控制带入能源、产业、交通、用地四大重点领域的前端结构调整，从治“标”进入“标本兼治”。

与《大气十条》中提出的治理路径相比，《三年行动计划》对运输结构和用地结构的调整着墨颇多。

运输结构的调整要求中，铁路货运的重要性大为提升：到2020年，全国铁路货运量比2017年增长30%，京津冀及周边地区增长40%、长三角地区增长10%、汾渭平原增长25%。在环渤海地区、山东省、长三角地区，2018年底前，沿海主要港口和唐山港、黄骅港的煤炭集港改由铁路或水路运输；2020年采暖季前，沿海主要港口和唐山港、黄骅港的矿石、焦炭等大宗货物原则上主要改由铁路或水路运输。钢铁、电解铝、电力、焦化等重点企业要加快铁路专用线建设，充分利用已有铁路专用线能力，大幅提高铁路运输比例，2020年重点区域达到50%以上。此外，多式联运也在鼓励之列。

油品质量进一步升级。2019年1月1日起，全国全面供应符合国六标准的车用汽柴油，停止销售低于国六标准的汽柴油，实现车用柴油、普通柴油、部分船舶用油“三油并轨”，取消普通柴油标准，重点区域、珠三角地区、成渝地区等提前实施。研究销售前在车用汽柴油中加入符合环保要求的燃油清净增效剂。国三及以下排放标准营运柴油货将加速淘汰，2020年底前，京津冀及周边地区、汾渭平原淘汰国三及以下排放标准营运中型和重型柴油货车100万辆以上。2019年7月1日起，重点区域、珠三角地区、成渝地区提前实施国六排放标准。推广使用达到国六排放标准的燃气车辆。

对移动源的污染防治，《三年行动计划》提出了较《大气十条》更为具体和严格的若干举措，包括严格新车环保装置检验，在新车销售、检验、登记等场所开展环保装置抽查；构建全国机动车超标排放信息数据库，追溯超标排放机动车生产和进口企业、注册登记地、排放检验机构、维修单位、运输企业等，实现全链条监管等等。

邹骥认为，交通领域污染减排是《三年行动计划》的亮点之一。《三年行动计划》着重提出要重视交通运输结构调整，并部署了以柴油货车为重点的攻坚战等，这些措施基于重点区域源解析结果，契合中国移动源污染排放日益突出的现实，抓住了治理的关键瓶颈，不但有利于改善空气质量，大幅降低柴油污染致癌物排放，而且有利于通过减少黑炭排放降低气候变化影响。

用地结构调整方面，《三年行动计划》提出实施防风固沙绿化工程、推进露天矿山综合整治、加强扬尘综合治理等举措。

建立区域协作机制、开展区域联防联控是解决重点区域大气污染问题的重要手段。《三年行动计划》提出，当预测到区域将出现大范围重污染天气时，统一发布预警信息，各相关城市按级别启动应急响应措施，实施区域应急联动。

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