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资产资源税费改革在即 最大收费项目将推“从价计征”

发布时间:2017-02-13 10:39:08来源: 经济观察报编辑: lvyupei
内容简介:2016年12月30日,中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《矿业权出让制度改革方案》、《矿产资源权益金制度改革方案》。2017年1月16日,国务院印发了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(简称《意见》),对矿产资源有偿使用制度改革提出了总体的要求。事实上,从2016年开始,包括《关于全面推进资源税改革的通知》《全国矿产资源规划(2016~2020年)》《自然资源统一确权登记办法(试行)》在内的多部政策、文件的出台,将矿产资源领域的有偿使用制度改革提到了新的高度,也让具体办法的制定和实施加快提上了日程。

矿产资源在2017年加快了税费改革的节奏。

2016年12月30日,中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《矿业权出让制度改革方案》、《矿产资源权益金制度改革方案》。2017年1月16日,国务院印发了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(简称《意见》),对矿产资源有偿使用制度改革提出了总体的要求。事实上,从2016年开始,包括《关于全面推进资源税改革的通知》《全国矿产资源规划(2016~2020年)》《自然资源统一确权登记办法(试行)》在内的多部政策、文件的出台,将矿产资源领域的有偿使用制度改革提到了新的高度,也让具体办法的制定和实施加快提上了日程。

我国矿产资源有偿使用始于20世纪90年代初,现已建立有偿取得和有偿开采相结合的矿产资源有偿使用制度。而在矿产资源的税费体系中,主要包括探矿权采矿权价款、探矿权采矿权使用费、矿产资源补偿费、资源税等主要税费项目。2015年,我国征收矿产资源税费总额约2065亿元。

国土资源部调控和监测司负责人在解读《意见》时向外界表示,现有矿产资源有偿使用制度还很不完善,表现在矿产资源税费缺乏整体设计、定位不准确、功能不清晰,矿业权使用费调整机制不合理,矿业权出让未充分发挥市场决定性作用,矿业权出让审批权限与中央简政放权要求不适应等问题。可以说,《意见》中对于矿产资源部分的改革要求,正是基于这一现状而提出。

矿产资源权益金制度改革被认为是有偿使用制度改革中的核心部分。在最新出台的《矿产资源权益金制度改革方案》中,从矿业权出让环节,矿业权占有环节,到矿产开采环节,矿山环境治理恢复环节,均进行了重要的改革。同时明确表示,改革的原则之一为“调整中央财政与地方财政利益关系,提高中央财政分享比例,弱化地方政府与资源开发的直接利益关系”。

国土资源研究院矿业权管理处处长王联军向记者表示,最早的国家权益金是一个狭隘的概念,是矿产资源国家所有的所有者权益。“在新的矿产资源有偿使用制度改革中,国家权益金制度是由财政部牵头,按照财政部的提法,它是一个大的体系,这一税费体系变革,对于矿业领域势将带来重大的影响。与此同时,从国家整体利益以及行业健康发展的角度考量,中央、地方政府以及企业的权益,在改革的过程中,无不需要谨慎权衡。”王联军说。

按照规划,2017年底前,财政部将会同矿产资源主管部门研究修订或制定《矿业权占用费征收使用管理办法》、《矿业权出让收益征收使用管理办法》,并开展试点工作。到2020年之前,《矿产资源法》和配套法规的相关规定亦将完成研究修订。

市场化出让

2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告显示,从审计6个省1724宗矿业权及相关资金情况看,共有391宗矿业权在审批、出让转让或开发管理中存在违法违规问题,其中国土资源部门违规审批出让88宗矿业权;国有矿业企业违规转让或收购92宗矿业权及相关股权;国有地勘单位或个人利用掌握的地勘资料等内部信息介入104宗矿业权申报或交易,从中牟取私利;有关地方违规批准在禁采区内设立矿业权63宗,自然保护区设立前已存在的44宗矿业权也未作退出安排。此外,还发现违规征缴使用矿业权相关资金35.81亿元,其中6.28亿元被用于对外投资、出借或人员经费等。审计指出问题后,有关地方通过追缴、没收违法所得等整改问题金额9.9亿元。

国土资源研究院管理处处长王联军向记者表示,矿产资源开发利用的专项审计是近几年才被纳入中央年度审计的。之所以被纳入审计,与近年来涉矿腐败案件频发相关。王联军认为,要遏制矿产资源领域的违法违规,从制度层面讲,需要尽快结合矿产资源管理领域的改革,补齐制度“短板”,这主要涉及矿业权出让转让管理制度、国家财政出资勘查形成的资源储量成果管理和矿业权价款评估制度、矿产资源税费制度改革、矿产开发地质生态环境保护机制等。

事实上,这样的制度“补短板”已经提出、酝酿数年之久。2016年12月30日,《矿产资源权益金制度改革方案》(简称《方案》)最终出炉。《方案》认为,现有探矿权价款、采矿权价款针对国家出资探明矿产地,反映国家投资收益。按照充分实现矿产资源国家所有者权益的原则,矿业权出让收益适用于所有国家出让的矿业权,矿业权出让时一次性确定。

该方案要求取消现有探矿权价款、采矿权价款,设立矿业权出让收益,并建议全面推进矿业权竞争性出让,严格限制协议出让行为,同时调整矿业权审批权限,与此同时,在收益分成上,中央与地方的关系有所调整。原因在于,作为国家所有的矿产资源,矿业权出让收益本应作为中央财政收入,考虑到我国矿产资源主要集中在中西部地区,兼顾矿产资源国家所有与矿产地利益关系,既要体现对中西部地区的支持,又要适当弱化地方政府与资源开发的直接利益关系,减少私挖乱采、贱卖资源等行为,方案建议将矿业权出让收益中央财政与地方财政分享比例定为5:5。

王联军向记者表示,在矿产资源税费中,资源补偿费在过去是国家所有者权益,收益属于中央财政,但收得很少,价款则涉及到与地方政府的分成,这使得地方政府与资源开发之间形成复杂的利益关系。改革之后,矿业权原则上实行招标、拍卖、挂牌等公开竞争方式出让,将使得这部分收益更加透明,中央、地方的收益分成也更加明确。

税费变革

河北省平泉县某家较大规模的铁矿采、选企业,在生产高峰时期,年产铁矿接近800万吨。2015年,当铁矿价格连同钢铁价格一跌再跌,终于跌进了历史低谷的时候,这家当地的铁矿大户终于停掉了铁矿业务,转而大力发展其他产业。

该公司财务负责人告诉,在矿产资源税费中,资源税是最大的收费项目。平泉所产的铁矿产品属于贫矿,资源税从开始的9.6元每吨,变为后来的4.8元每吨。2015年下半年,该公司因市场原因决定停产之时,河北省的资源税也从原来的“从量计收”变成了“从价计收”,税的多少开始与价格挂上了钩。上述负责人向记者表示,税与价格挂钩,也意味着和企业的效益挂上了钩,对企业来说,这是一件好事。

而今,作为矿产资源权益金制度改革的一项重要内容,资源税的改革将全面推开。根据《方案》的要求,未来对大部分矿产资源品目均实行从价计征,使资源税与反映市场供求关系的资源价格挂钩,建立税收自动调节机制,增强税收弹性。同时,按照清费立税原则,将矿产资源补偿费适当并入资源税,取缔违规设立的各项收费基金,改变税费重复、功能交叉状况,规范税费关系。

在矿业权占有环节,将探矿权使用费、采矿权使用费调整为矿业权占用费,占有矿业权从事矿产资源勘查开采者依法缴纳矿业权占用费。矿业权占用费,是国家长期的、基础性收益,相当于国外的矿地租金。矿业权占用费依据占地面积、单位面积定额,由财政部门会同矿产资源主管部门按年征收。单位面积定额分探矿、采矿两类,并根据矿产品价格变动情况和经济发展需要,建立动态调整机制,增强其调控矿业权市场“跑马圈地”、“圈而不探”的功能。

在王联军看来,这样的动态调整机制正是其中的关键。“矿业权使用费长期以来是一个固定的收费项目,按照每平方公里多少钱,每年交多少,没有形成一个动态的调整机制。例如,在过去矿业大热的十年,市场申请矿权的积极性比较高,在这种情况下,政府需要有一些调控措施来提高其持有成本,但此前国内缺乏这种动态调控机制,无论市场冷热都是固定的标准,使得无法利用经济手段调控矿业权的数量和使用者的持有意愿。”

王联军告诉经济观察报,“动态调整机制建立之后,拉大了阶梯度,持有时间越长,单位面积的使用费就会越高,持有成本会越高,圈而不探、圈而不采的现象能够在一定程度上得到遏制。”

除此之外,通过建立矿山环境治理恢复基金,矿山治理环节在改革中将得以强化。《方案》要求,矿山企业需单设会计科目,根据矿山环境治理与生态恢复的要求,按照销售收入一定比例提取矿山环境治理恢复基金,计入企业成本,提取的资金由企业用于开展矿山环境保护和综合治理。有关部门根据各自职责,按照放管服改革要求,建立动态监管机制,加强事中和事后监管,督促企业落实矿山环境治理恢复责任。对达不到矿山环境恢复治理要求的,要强制企业整改。

责任编辑:吕煜培 微信号:lyp7228


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