一个超级金融监管时代即将来临

“近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧 烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾，也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险。要坚持市场化改革方 向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。”

——习近平在《制定十三五建议的说明》

分久必合、合久必分，分业与混业，业界已经奔走在金融监管的前面，从2006年开始，中国政府拟推出一个凌驾于一行三会上的超级金融监管机构的政策动议就从来没有停止过。2015年夏秋之际一场暴风骤雨般的疯牛与股灾中成为推动高层迈出决定性一步的重要事件。

且听习主席在《制定十三五建议的说明》中如何阐述这一问题——

“第五，关于加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场 发展的金融监管框架。金融是现代经济的核心，在很大程度上影响甚至决定着经济健康发展。现代金融发展 呈现出机构种类多、综合经营规模大、产品结构复杂、交易频率高、跨境流动快、风险传递快、影响范围广等特点。国际金融危机爆发后，主要国家均加大了金融监 管体系改革力度，核心是提高监管标准、形成互为补充的监管合力和风险处置能力。

近年来，我国金融业发展明显加快，形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场，特别是综合经营趋势明显。这 对现行的分业监管体制带来重大挑战。党的十八届三中全会就加强金融监管提出了完善监管协调机制的改革任务。近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧 烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾，也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险。要坚持市场化改革方 向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。

国际金融危机发生以来，主要经济体都对其金融监管体制进行了重大改革。主要做法是统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司，尤其是负责对这些金融机构的审 慎管理；统筹监管重要金融基础设施，包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等，维护金融基础设施稳健高效运行；统筹负责金融业综合统计，通 过金融业全覆盖的数据收集，加强和改善金融宏观调控，维护金融稳定。这些做法都值得我们研究和借鉴。”

对于金融监管大一统，两位高级智囊 巴曙松和曹凤岐的观点颇具代表性，我们摘录一二以飨读者：

巴曙松：加快金融监管体制改革

来源：中证网 作者：任晓

中国银行业协会首席经济学家、香港交易及结算所首席中国经济学家巴曙松日前撰文认为，今年6月中旬以来中国股市出现剧烈波动，虽未对中国金融体系造成系统性风险，但在股市大幅波动以及救市过程中暴露出的一些金融监管体系方面的不足，在客观上提出了改革的要求。应加快推进金融监管体制改革。

以下为巴曙松撰文全文：

从近期股市动荡看中国金融监管体制改革

巴曙松

2008年金融危机后，重新整合央行与不同领域监管机构的功能，发挥央行在应对金融危机中的主导作用，正成为主要发达经济体和一些新兴经济体金融监管体系改革的共同趋势，有的国家的改革已经取得明显成效，如捷克金融监管体制改革，具有一定参考价值。二十世纪九十年代开始，捷克实行的是分业监管模式，即由央行监管银行业，证券监管委员会监管证券行业，财政部监管保险业和养老金，信用合作社监管办公室监管信用合作社。这种监管体制的缺陷在1997-1999年捷克金融危机中十分明显。捷克在2006年4月进行了金融监管改革，将金融监管机构职能统一集中到央行。这一新的监管框架在最近的全球金融危机中表现良好，总体上提升了金融体系预防、识别和抵御金融风险的能力。

今年6月中旬以来中国股市出现剧烈波动，虽未对中国金融体系造成系统性风险，但在股市大幅波动以及救市过程中暴露出的一些金融监管体系方面的不足，在客观上提出了改革的要求。

一、为什么要在股市动荡之后提出中国金融监管改革？

(一) 分业监管体制难以适应金融混业发展要求

随着金融创新及互联网金融的发展，不同类型的金融机构能够提供相同或相似的金融产品及服务，按机构类型分业监管容易产生监管标准不统一与监管真空，导致监管套利，形成系统性风险隐患；同时，不同监管者之间沟通和信息交换的不充分，会显著削弱监管部门对整个金融市场的监测能力，无法及时发现影响金融稳定的因素，也会极大降低危机时期的沟通效率。另外，分业监管明显增加了整个金融体系运行成本，金融机构往往需要用不同格式向不同监管者报送数据，难以形成信息充分共享。近年来“影子银行”体系快速发展就是一个典型的例证。此次股市动荡中，各金融市场实际上已经形成了紧密联系，但基于分业监管体制，使得在制定对策时缺乏覆盖不同金融市场的完整信息，制约了决策效率和针对性。

(二) 分业监管体制难以识别和防范金融风险的跨领域传递

随着业务融合不断加深，不同类型金融机构之间的相互风险敞口逐步加大，金融机构的资产与金融市场的关联度逐步提升，使得金融风险传递更加迅速和普遍。在分业监管体制下，单一监管机构在风险识别和风险防范方面必然显得力不从心。例如在本轮股市大幅波动前，银行资金通过多种渠道和形式进入股市，单一监管机构难以掌握这些资金的确切数据及杠杆率水平；在股市暴跌过程中，也缺乏对这些数据及其影响的客观评估，各种猜测容易通过互联网在市场中快速传播，进一步加剧市场恐慌和波动；在救市进程中，各个监管部门的反馈和步调如果协调不力，容易使得救市错过恰当的时点，导致市场风险不断恶化。

(三) 缺失央行全程介入的金融监管体系在风险救助上存在明显不足

流动性风险逐步取代信用风险成为最重要的系统性风险因素。央行作为最后贷款人，在向市场提供流动性、恢复市场信心方面具有优势，将央行排除在金融监管体系之外显然与其能力和作用不相匹配。相比监管机构主要专注于个体金融机构风险和微观审慎层面监管，央行更能根据宏观审慎原则来把握金融体系的系统性风险，将宏观审慎监管和微观审慎监管相统一，并有针对性地调整微观审慎监管措施来防范金融危机的发生。

(四) 现有金融监管协调机制难以实现预期的效果

现行金融监管协调机制对各监管主体实际上缺乏有效约束力，也缺少有效争端解决及外部监督机制，在实际运作中容易出现议而难决、决而不行的情况。

二、全球金融监管改革主流趋势

2008年全球金融危机不仅暴露出分业监管模式的缺陷，也暴露出在缺少中央银行参与情况下统一监管模式的不足。美国、英国、俄罗斯、欧盟等国家或地区纷纷对金融监管体系进行改革。其中，由传统的多头监管向双峰监管甚至是一元的综合监管发展，同时强化中央银行的监管职责逐渐成为主流。

美国在金融危机后主要从两个方面对原有的金融监管框架进行了修正和补充：一是设立金融稳定监管委员会，加强分业监管机构之间的合作；二是扩大美联储监管职权，负责对具有系统重要性的银行、证券、保险、金融控股公司等各类机构以及金融基础设施进行监管，牵头制定更加严格的监管标准；与联邦存款保险公司共同负责系统性风险处置。

英国在金融危机前是由金融服务局（FSA）对银行、证券、保险业金融机构实施统一审慎监管；金融危机后，英国以构建强有力的中央银行为核心，全面调整监管机构设置：在英格兰银行下设金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎监管，设立审慎监管局（PRA）和金融行为局（FCA，设在英国财政部下）共同负责微观审慎监管；同时明确英格兰银行为银行处置机构，并赋予广泛的处置权力。

此外，俄罗斯总统普京在2013年8月签署法案，组建隶属于中央银行的统一大金融市场监管机构，中央银行将取代联邦金融市场局对所有金融机构的经营活动实行全权统一监管；法国已经形成了以中央银行为核心，审慎监管局和金融市场监管局并行的管理框架。

一些国家从金融危机应对经验中认识到，统一综合监管模式更容易把握住最佳的化解时机并能及时采取必要应对措施。因此，统一综合监管模式正成为各国金融监管改革的大方向。联合国国际金融与经济体系改革委员会2010年提交的《全球金融监管与金融结构改革》研究报告认为，当前各国学者和金融监管当局逐渐形成一个共识：全球金融市场已经越来越融为一体，需要对金融机构、国家和金融结构进行综合性监管，否则“监管套利”就有可能发生。

在综合监管模式下，央行统一执行监管职能，基于不同的政策环境和目标，可以探索不同的内部治理模式和组织框架。如可以在央行的货币政策制定部门和金融监管部门之间隔离，也可以参考捷克央行由同一个管理委员会统一负责货币政策制定及维护金融稳定的职责。传统上对央行混业监管的争议主要在于货币政策目标和金融稳定目标之间是否可能存在一定的冲突。从一些国家的实践看，这种冲突影响不大。即使可能有一些冲突，在分业监管模式下也难以完全避免，且分业监管操作还更复杂。同时，可能产生的冲突大多也可以通过内部架构设计来避免。另外，在市场动荡时期，由同一个监管机构行使这两种职能，有利于二者之间高效率协调，提升应对危机的能力，对央行货币政策制定和维持金融稳定也是有利的。

三、当前中国金融监管改革的建议

近年来，中国的金融结构变化巨大，贷款在社会融资总额中的比重大幅降低，“影子银行”体系快速发展，金融机构的功能边界逐渐模糊，金融微观效率不断提升，但金融体系脆弱性不断增强。在此背景下，继续坚持分业监管模式，将央行排斥在金融监管体系之外，势必大幅降低金融监管的有效性。近期股市大幅波动就是典型例证。当务之急，需借鉴国际金融监管改革经验，结合中国实际情况，加快推进金融监管体制改革。有三种模式可以借鉴：

（一）借鉴英国金融监管模式建立以央行为核心的综合监管体系

2008年金融危机以后，英国主要强化了英格兰银行的核心作用，撤销了金融服务局（FSB），并在英格兰银行下设了金融政策委员会（FPC）、金融审慎局（PRA）和金融行为局（FCA），其中金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎监管，金融审慎局（PRA）和金融行为局（FCA）共同负责微观审慎监管。中国可以借鉴英国的经验，参照中国外汇管理局模式，将银监会、证监会和保监会作为副部级单位纳入央行统一管理，由央行副行长出任三家监管机构主席，在时机逐步成熟后将三家机构的职能进行合并成立金融审慎局（PRA）和金融行为局（FCA）负责微观审慎监管；并在央行下设金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎监管。央行主要负责顶层设计和重大政策决策以及金融监管政策的统筹协调。

（二）借鉴美国模式成立金融稳定委员会，同时赋予央行对系统重要性金融机构和金融控股集团的监管权限

在金融危机前美国金融监管体系过于复杂，不仅存在多头监管，而且还有联邦和州的两级监管机构，因此要彻底改变现行监管架构在法律上和实际操作中都存有很大的困难和障碍。金融危机后美国采取了务实和折中的方案，在不改变现有监管架构的前提下新成立金融稳定监督委员会（FSOC）负责识别和防范系统性风险和加强监管协调。在人员组成上金融稳定监督委员会体现了广泛的代表性，由十个有投票权的成员和五个列席成员组成，拥有投票权的成员包括九个联邦金融监管机构成员和一个拥有保险专业知识的独立成员；同时美国在金融危机后强化美联储的金融监管职责，将系统重要性的金融机构和金融控股公司划归美联储监管。借鉴美国的经验，以现有的金融监管联席会议成员为基础成立金融稳定委员会，进一步强化其对系统性金融风险的监管职责和金融监管协调职能；同时进一步强化央行的监管权限，借鉴美联储的做法将国内系统重要性金融机构以及金融控股公司划归央行监管。

（三）通过过渡性政策安排，逐步将银行、证券和保险的监管职能重新收归央行大框架下管理

考虑大规模的金融监管机构调整可能对金融体系造成短期影响，可以借鉴当年金融监管职能从央行逐步剥离的经验，在金融风险可控可承受的前提下逐步将相关监管职能重新划归央行管理，同时对相应监管机构进行调整。具体而言，考虑到银行业在中国金融体系中的系统重要性，而银行类金融机构的信贷活动等与货币政策和金融稳定的关联性较强，所以可以首先将银行的监管权重新划回央行，并对省市县一级央行分支机构以及银监会派出机构进行合并重组。在时机成熟后并总结经验的基础上，再逐步将保险和证券重新纳入央行统一监管。